13.중세의 경제 정책

1. 농업 중심의 산업 발전
   • 중농정책: 농민의 생활 안정과 국가 재정의 토대가 되는 주요 산업인 농업을 중시하는 정책을 강화하였다. 개간한 땅은 소작료를 일정 기간 면제하여 황무지 개간을 장려하였고, 농번기에는 잡역 동원을 금지하여 농사에 지장을 주지 않게 하였다. 재해를 당했을 때는 세금을 감면해 주고, 고리대의 이자를 제한하였으며, 의창을 실시하는 등 농민 안정책을 더욱 강화하였다. 광종은 황무지 개간의 규정을 마련하여 토지 개간을 장려하였고, 성종은 각 지방의 무기를 거두어서 이것을 농기구로 만들어 보급하였다. 그리하여 토지의 개간과 간척이 이루어지고, 수리 시설이 개선되었다. 또한, 시비법이 발달하면서 해마다 계속해서 농사지을 수 있는 땅이 증가하였다. 
   • 상업: 상업 발달에 관심이 많았다. 개경과 서경 등에 시전을 설치하였고, 국영 점포를 개설하였다. 화폐처럼 유동되는 곡물이나 삼베를 대신하여 쇠, 구리, 은 등을 금속 화폐로 만들어 유통하는 등 상업 발전에 관심을 기울였다.
   • 수공업: 관청에 기술자를 소속시켜 무기, 비단 등 왕실과 국가에서 필요로 하는 물품을 생산하는 형태였으며, 민간 기술자나 일반 농민을 동원하여 생산을 보조하게 하였다. 먹, 종이, 금, 은 등 수공업 제품을 생산하여 공물로 바치게 하였다. 그러나 자급자족적인 농업 경제를 기본으로 하였기 때문에 상업과 수공업의 발달은 부진하였다. 
2. 전시과 제도와 토지 소유
   • 토지 제도 운영: 전지와 시지를 차등하여 나누어 준 전시과와 민전을 근가으로 토지제도를 운영하였다. 고려 사회에서 토지는 국가 재정을 확보하고 민생을 안정시켜 사회를 유지하는 기반이었다. 고려 시대의 토지는 크게 공전과 사전으로 구분되었고, 국유지 미 국가 기관에서 조를 거두는 토지는 공전이었고, 사유지 및 개인이 조를 거두는 사전이었다. 
   • 전사괴 제도의 특징: 토지의 소유권을 가진 사람은 지주였으며, 그 토지에서 소작을 하는 전호가 있었다. 토지에서 수확한 것에 따라 세금을 받는 사람을 전주라 하였고, 그 세금을 내야 하는 사람을 전객이라 하였다. 농민과 외거 노비에게는 다른 사람을 토지라도 오랜 기간 경작하면 경작권을 인정해주었다. 전시과는 국가에 봉사하는 대가로 관료에게 토지를 나누어주는 제도를 운영하였다. 전시과 제도에 따라 문무 관리로부터 군인, 한인에 이르기까지 18등급으로 나누어 곡물을 수취할 수 있는 전지와 땔감을 얻을 수 있는 시지를 주었고 이때 지급된 토지는 수조 권만 갖는 토지였다. 관직 복무와 직역에 대한 대가로 지급된 것이므로 원칙적으로 토지를 받은 자가 죽거나 관직에서 물러날 때에는 토지를 국가에 반납하도록 하였다. 
   • 토지의 종류: 왕실의 경비를 충당하기 위하여 내장 전을 두었다. 공해전은 중앙과 지방의 각 관청에 지급하여 경비를 충당하게 하였다. 둔전은 변경이나 군사 요지에 설치해 군량에 충당한 토지이다. 학전은 교육 기관의 경비에 충당하기 위해 지급된 토지이다. 적전은 임금이 몸소 농민을 두고 농사를 짓던 토지이다. 과전은 전시과 규정에 따라 문무 관리에 차등 지급하였고, 이는 수조 권만 지급한 것으로 세습되지 않았다. 공음전은 관리에게 보수로 주던 과전과 달리 문벌 귀족의 세습적인 경제적 기반이 되었다. 공음전은 5품 이상의 관료가 되어야 받을 수 있었으며, 자손에게 세습할 수 있었다. 이는 음서제와 함께 귀족의 지위를 유지해 나갈 수 있는 기반이 되었다. 공신 전은 공신에게 지급한 토지로써 세습되었고, 군인 전은 중앙군에게 군역의 대가로 주는 토지로써 군역이 세습됨에 따라 자손에게 세습되었다. 외역전은 향리의 향역 대가로 지급한 것이며 향직이 세습되었기 때문에 사살상 세습되었다. 한인전은 6품 이하 하급 관료의 자제로서 관직에 오르지 못한 사람에게 지급한 토지이데, 이것은 관인 신분의 세습을 위한 것이었다. 구분전은 하급 관료와 군인의 유가족에게는 구분전을 지급하여 생활 대책을 마련해 주었다. 별 사전은 승려 개인에게 지급한 토지였다. 사 원 전은 사원에 지급한 토지였다. 사유지는 상속, 매매, 기증, 임대 등이 가능한 사유지였으며, 귀족이나 일반 농민들의 상속, 매매, 개간을 통하여 형성되었다. 소유권이 보장되어 함부로 빼앗을 수 없는 토지였고, 민전의 소유자는 국가의 10분의 1의 세금을 부담하여야 했다. 민전의 소유자는 주로 농민층이었으나 양반이나 향리들도 조상에게서 물려받은 개인 소유의 토지, 즉 민전을 가지고 있었다. 
   • 전시과 제도의 정비 과정: 역 분전은 후삼국을 통일한 태조 왕건은 후삼국 통일 과정에서 공을 세운 공신 및 군인 등을 대상으로 그들의 공로에 따라 차등을 두어 역 분전을 지급하였다. 논공행상의 성격을 띠었으며 전시과 제도의 모체가 되었다. 시정 전시과는 광종 때 제정되는 자, 단, 비, 녹의 4색 공복 제도와 역 분전 제도를 토대로 전시과 제도를 만들었다. 직관과 산관에게 관직에 따라 전국적 규모로 차등 지급하였다. 4색 공복을 기준으로 문반, 무반, 잡업으로 나누어 직접 결수를 정하였다. 관직의 높고 낮음과 함께 인품을 반영하여 토지를 지급하였기 때문에 운영에 문제가 있었다. 또한, 무신 위주의 지급으로 역분 전의 성격을 벗어나지 못하였다. 개정 전시과는 전직과 현직에게 인품을 배제하고 관직만을 고려하여 지급하는 기준을 마련하고 지급량도 재조정하였다. 지급량을 재조정하여 산관보다 직관에게 더 많은 토지를 지급하였다. 문반을 무반보다 우대하는 경향이 있었고, 시정 전시과에 비해 전지 및 시지의 지급 액수가 감소하였다. 16과 등급 이하는 시지를 지급하지 않았고 한 외과를 설치하고 군인 전도 전과에 포함시켰다. 경정 전시과는 귀족이나 관료들의 토지 독점과 세습이 심화되어 관료에게 줄 토지가 부족하게 되자 현직 관료에게만 수조 권을 지급하도록 다시 조정하였다. 5품 이상에게는 공음전을, 하급 관리의 자제에게는 한인전을, 승려에게는 별 사전을 지급하였다. 무반에 대한 차별대우를 시정하여 무반에게도 관직에 맞게 토지량을 지급하였다. 개정 전시과에 비해 전지 및 시지의 지급 액수가 감소하였고 15과 등급 이하는 시지를 지급하지 않았고 한 외과를 폐지하였다. 무신 집권기를 거치며 점차 귀족들이 토지를 독점하여 세습하는 경향이 확대되면서 전시과 제도가 원칙대로 운영되지 못하였다. 다시 분배되어야 할 토지를 세습하는 것이 용인되면서 조세를 거둘 수 있는 토지가 점차 줄어들었다. 무신정변을 거치면서 농장 확대가 심화되고 전시과 제도가 붕괴되었으며, 관리에게 녹봉조차 제대로 지급하지 못하게 되었다. 그래서 경기 8현의 토지를 대상으로 현직 관리의 생계를 위하여 녹과 전을 일시적으로 지급하였다. 권문세족은 권력을 이용하여 대규모 토지와 몰락한 농민을 모아 농장을 형성하는 경향이 갈수록 심해져 국가 재정은 고려 말에 파탄 지경에 이르렀다. 위화도 회군 이후 권문세족의 토지를 몰수하여 과전법을 시행함으로써 신진 사대부의 경제적 토대를 마련하였다.