03. 중세 통치 조직

1. 통치 조직
   1. 정비과정: 성종 때에 마련한 2성 6부제를 토대로 하여 문종 때에 이르러 완성하였다. 고려는 당과 송의 제도를 받아들이면서 고려의 실정에 맞게 이를 조정하였다.
      • 당의 제도: 당의 3성 6부에서 고려의 실정에 맞게 중서성과 문하성을 합쳐 2성 6부로 운영하였다.
      • 송의 제도: 송의 관제를 받아들여 중추원과 삼사를 설치하였다. 추밀원을 중추원으로 바꿔 운영하고 삼사는 단순한 출납 회계 기능으로 운영하였다.
      • 독자적 기구: 고려의 실정에 맞게 도병마사와 식목도감을 설치함으로써 고려만의 독특한 정치 체제를 마련하였다. 
   2. 중앙의 정치제도
      • 중서문하성: 최고 관서로서 국가의 중요 정책을 심의하였고, 그 장관인 문하시중이 국정을 총괄하였다. 재신과 낭사로 구성되었다. 재신은 2품 이상의 고관으로 백관을 통솔하고 국가의 중요 정책을 심의하고 결정하였다. 재신은 6부의 판사도 겸임하였다. 이에 상대적으로 상서성의 독자성이 약하되기도 하였다. 낭사는 3품 이하의 관리로 간쟁과 봉박, 서경의 권한을 가지며 정치의 잘못을 비판하였다. 
      • 상서성: 실제 정무를 나누어 담당하는 6부를 두고 정책의 집행을 담당하였다. 6부는 상서성에 소속되어 실제 정무를 분담하던 관청으로, 각부의 장관은 상서, 차관은 시랑으로 불리었다.
      • 중추원: 중서 문하성과 더불어 양부라 불리었다. 군사 기밀과 왕명 출납을 담당하였고, 추밀과 승선으로 구성되었다. 추밀은 2품 이상의 고관으로 군사기밀을 관장하였다. 승선은 3품 관리로 왕명 출납의 일을 담당하였다.
      • 어사대: 정치의 잘잘못을 논하고 관리들의 비리를 감찰, 탄핵하며 풍속 교정을 맡았다.
      • 삼사: 송과는 달리 단순히 화폐와 곡식의 출납에 대한 회계만을 담당하였다.
      • 춘추관: 실록과 국사 편찬을 담당하였다.
      • 한림원: 외교 문서 및 왕명과 교서 작성을 주관하였다.
      • 그 외 기관으로 사천대, 태사국, 태의감, 통문관, 전중성이 있다. 사천대는 천문 관측을 담당하였으며, 후기에는 태사국을 합쳐 서운관이라 하였다. 태사국은 천문, 역수, 측후, 각루 등의 일을 관장하였다. 태의감은 왕실의 의약과 질병의 치료를 관장하였다. 통문관은 역어 교육과 통역에 관한 업무를 관장하였다. 전중성은 왕실, 친족의 족보를 관장하였다.
      •  대간은 어사대의 관원과 중서 문하성의 낭사로 이루어져 있다. 국왕에게 간언을 올리거나 관료를 탄핵하는 당의 역할을 하였다. 이들은 비록 직위는 낮았지만 왕이나 고위 관리들의 활동을 지원하거나 제약하여 정치 운영의 견제와 균형을 이루었다. 권한은 서경, 봉박, 간쟁이 있다. 서경은 관리의 임명과 법령의 개정, 폐지 등에 동의하는 것을 말한다. 봉박은 잘못된 왕명을 시행하지 않고 돌려보내는 것을 말한다. 간쟁은 왕의 잘못에 대해 직언하는 것을 말한다
      • 도병마사와 식목도감은 고려의 독자성을 보여 주는 관청으로 재신과 추밀이 함께 모여 회의로 국가의 중요한 일을 결정하는 곳이다. 이러한 회의 기구의 존재는 고려 귀족정치의 특징을 잘 나타내 준다. 재신과 추밀은 6부를 비롯한 주요 관부의 최고직을 겸하여 중앙의 정치 운영에서 가장 핵심적인 위치를 차지하고 있다. 도병마사의 기원은 989년에 설치된 동서 북면 병마사의 판사제에서 비롯되었다. 대외적인 국방, 군사 문제를 담당하는 임시 기구였으나, 원 간섭기에 도평 의사사로 개편되면서 구성원이 확대되고, 국정 전반에 걸친 중요 사항을 담당하는 최고 정무 기구로 발전하였다. 식목도감은 대내적인 법의 제정이나 각종 시행 규정을 관장하는 임시 기구였다. 
   3. 지방행정조직
      • 지방 제도는 전국을 5도, 양계, 경기로 크게 나누고, 그 안에 3경 4 도호부 8목을 비롯하여 군현진 등을 설치하였다. 태조는 양전과 조세 징수 운송 등을 위해 관리를 파견한 정도로 지방 제도가 미비하였기 때문에, 지방 호족의 자치권을 인정하였다. 성종은 최승로의 건의로 12목을 설치하고 지방관을 파견하였다. 현종은 전국을 5도 양계와 개성부에서 관할하는 겨기로 크게 나누고, 기초 조직으로 5도 아래 3경 4도호부 8목, 군현진을 설치하여 지방 제도를 정비하였다. 예종은 5도 안찰사를 파견하고 속현에 감무를 파견하였다.
      • 5도는 양광도, 경상도, 전라도, 서해도, 교주도가 있다. 상성 행정 기관이 설치되지 않은 일반 행정 단위이다. 안찰사는 임기 6개월, 경직을 도내의 지방을 순찰하였다. 5도 아래는 주군현을 설치한다. 지방관이 파견되는 주현보다 파견되지 않는 속현이 더 많고, 속현과 특수 행정 구역은 주현을 통해 간접적으로 중앙 정부의 통제를 받았다. 중앙은 지방관이 직접 파견되어 주군에는 자사, 현에는 현령이 있었다. 향리는 신라 말기의 중소 호족 출신으로 중앙 관제에 편입되지 못한 토착 세력이다. 지방의 속현과 향소부곡에서 향직을 세습하며 조세, 공물 징수, 노역 징발 등 실제적인 행정사무를 담당하였다. 토착 세력으로서 향촌 사회의 실질적 지배층이었기 때문에 중앙에서 일시적으로 파견되는 지방관보다 영향력이 컸다. 향리는 공복을 제정하였고 외역전을 지급받았으며, 신분이 세습되고 과거 응시가 가능하였다.
      • 양계는 북방의 국경지대에는 동계, 북계의 양계를 설치하였고, 국방상 요충지에는 진을 설치하였는데, 이것은 군사적인 특수 지역이었다. 양계 지역에 상주하며 주진군을 지휘하고, 국경을 방어하였다. 양계에 파견된 병마사는 안찰사보다 지위가 높았다.
      • 경기는 수도인 개경 주변의 군현을 묶은 행정 구역으로 왕실에 물자를 공급하고 수도를 방어하는 역할을 하였다.
      • 4 도호부 8목은 행정과 군사적 방비의 중심적 역할을 담당하였다. 이 중에 4 도호부는 군사적 방비의 중심지 역할을 하고 8목은 지방 일반 행정의 중심지로, 목을 중심으로 도가 형성되었다. 
      • 3경은 처음에는 개경, 서경, 동경이었으나, 후에는 개경, 서경, 남경으로 바뀌었는데, 이는 풍수지리설과 관계가 있었다.
      • 말단 조직인 향소부곡은 양민이면서도 군 현민과 구별되어 차별받았다. 세금 수탈 및 과거에 응시가 불가능하였고, 거주 이전의 자유가 없었으며, 지방관이 파견되지 않았다. 향 부곡민은 국공유지 경작 등 농업에 종사하였고, 소의 주민은 수공업과 광업에 종사하였다. 촌은 몇 개의 마을을 인위적으로 묶은 행정촌이며, 양민 부락으로 토착민인 촌장이 자치적으로 다스렸다. 
   4. 군역 제도와 군사 조직
      • 국왕 친위 부대인 2군과 수도 경비와 국경 방어 담당의 6위로 구성하고 상장군, 대장군 등의 무관을 두어 통솔하였다. 이들은 직업 군인으로 편성되었으며, 1000명으로 구성된 령을 기본 단위로 하였다. 군반씨족으로 불리며 군적에 올라 군인전을 지급받고 그 역은 자손에게 세습되었으며 군공을 세워 무신으로 신분을 상승시킬 수도 있는 중류층이었다. 각종 토목 공사에 동원되거나 군인전도 제대로 받지 못하게 되자 몰락하거나 도망하는 사람들이 많아져서 나중에는 일반 농민 군인으로 채워지기도 하였다. 중방은 상장군과 대장군으로 구성된 무관들의 합좌 기관으로 군사 문제를 논의하는 기구이고, 장군방은 정 4품 무관직인 장군들의 회의 기관인 장군방 있었다.
      • 지방 군인 주현군은 5도의 일반 군현에 주둔하면서 지방관의 지휘를 받아 외적을 방비하고 치안을 유지하였으며, 각종 노역에 동원되었다. 정용군, 보승군, 일품군으로 조직되었다. 양계에 배치된 상비군으로 좌군, 우군, 초군으로 구성되어 국경 수비를 전담하였다. 이들의 구성은 군적에 오르지 못한 일반 농민 중 16세 이상의 장정들로 조직되었으며, 군인전은 지급되지 않았다.
      • 특수군 중의 광군은 정종 때 지방 호족의 군대를 연합하여 거란족 방어를 목적으로 편성하였고, 후에 지방군으로 편입되었다. 별무반은 윤관이 여진 정벌을 위해 조직한 군대로 신기군, 신보군, 항마군으로 구성되었다. 삼별초는 최우 때 편성된 좌별초, 우별초와 신의군으로 구성되어, 개경 화도 후 몽골에 항쟁하였다. 연호군은 고려 말기 왜구의 침입에 대비하기 위해 설치한 지방군이다.